成诗 胡牧
随着全国疫情防控形势逐步好转，全面复工复产有序展开的关键时期，国务院住房和城乡建设部、湖北省住房和城乡建设厅先后出台了《房屋市政工程复工复产指南》（以下简称《指南》）和《关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程计价管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），对因新冠肺炎疫情给建筑业特别是装饰装修企业造成的不良影响，给予了相应的政策扶持和防控指导。作为建筑装饰施工企业，如何充分准确地读懂这两份文件，结合企业实际有序做好复工复产，减轻疫情对企业发展的影响具体十分重要的意义。本文尝试从上述文件的性质、目的、内容、不可抗力和价款调整（防疫费用，人工费、材料和机械价格）及工期调整等方面进行简要解读，与建设工程施工企业界、法律务实界的同仁们商榷。
一、文件性质
住房和城乡建设部出台的《指南》不是行政规范性文件，是建筑业（含装饰装修）企业复工复产的政策性指导文件，在新冠肺炎疫情期间建筑业（含装饰装修）企业可参照执行。
湖北省住房与城乡建设厅出台的《指导意见》是指导新冠肺炎疫情防控期间湖北省建设工程发承包双方计价管理的政策性指导文件，对合理调整因新冠肺炎疫情引起的工程造价变化，维护承包人利益具有指导意义。
二、主要目的与主要内容
《指南》出台的主要目的在于统筹做好新冠肺炎疫情防控和工程质量安全工作，指导建筑业企业稳步有序推动工程项目复工复产，防止建筑行业复工复产后发生聚集性传染事件和质量安全事故。《指南》从复工复产条件、现场疫情防控、质量安全管理、应急管理、监督管理、保障措施等方面对房屋市政工程复工复产问题进行了指导。《指南》侧重于工程的质量、安全管理的指导。相关保障措施是服务于新冠肺炎疫情期间工程质量安全的管理。
《指导意见》出台的主要目的是落实湖北省委、省政府疫情防控部署，稳定建筑市场秩序，维护发承包双方合法权益。为依法依约分配因不可抗力事件（新冠肺炎疫情）导致的责任和风险损失，以及因新冠肺炎疫情导致的合同价款调整、工期调整和概算调整的实务问题提供了指导方向。《指导意见》侧重于疫情防控期间，发承包人调整工程计价管理的指导。
三、
新冠疫情是不可抗力事件，受影响的装饰装修承包人可依法、依约免除合同责任、享有相关权利
《中华人民共和国民法总则》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。 本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。
”据前述规定，成立不可抗力事件要同时满足三个条件，即不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。因不可抗力事件导致合同不能履行，受不可抗力事件影响的一方，可以免除其部分或者全部责任。全国人大常委会法工委发言人2020年2月10日表示：新冠病毒肺炎疫情是突发公共卫生事件。对于因此不能履行合同的当事人来说，属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力事件。
基于上述法律规定和全国人大法工委发言人对新冠肺炎疫情事件的定性，《指导意见》第一条明确规定：我省建设工程因疫情影响，建设合同约定的义务不能正常履行的，认定为不能预见、不可避免并不能克服的不可抗力。除法律另有规定外，应部分或者全部免除责任，并按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）相关规定进行风险分担。上述规定可做如下理解：
（一）受新冠肺炎疫情影响，装饰装修企业可免除部分或者全部合同责任，还可要求调整工程价款或者要求解除装修合同。
在新冠疫情期间，装饰装修工程合同的承包人，因政府防控措施不能正常履行义务，比如不能按约定的进度施工等，承包人提供证明并通知发包人后、要求免除部分或者全部合同责任，可以得到法律支持。疫情防控期间未复工的装饰装修项目，建设工程合同价款调整要按照不可抗力的法律法规。
装饰装修企业因新冠肺炎疫情防控，无法履行合同的，还可以选择解除装饰装修合同，双方均不承担任何责任。
（二）装饰装修企业依照《建设工程工程量清单计价规范》，可以要求发包人承担疫情防控期间发生的相关损失和费用
《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》是我国建设工程计价的国家标准，同样适用于建筑装饰装修工程的计价。《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》第9.10.1之规定：因不可抗力事件导致的人身、财产损失及其费用增加，发承包双方应按下列原则并调整合同价款和工期：
1.合同工程本身的损害、因工程损害导致第三方人员伤亡和财产损失以及运至施工场地用于施工的材料和待安装的设备的损害，应由发包人承担；2.发包人、承包人人员伤亡应由其所在单位负责，应承担相应费用；3.承包人的施工机械设备损坏及停工损失，应由承包人承担；
4.停工期间，承包人应发包人要求留置施工场地的必要的管理人员及保卫人员的费用应由发包人承担；
5.工程所需清理、修复费用，应由发包人承担。根据上述规定，新冠疫情防控期间，除非合同双方另有约定，装饰装修企业有权根据上述责任分配原则，要求发包方承担的疫情防控期间所发生的损失和费用（见1、4和5项），装饰装修企业可向发包人洽商调整合同价款或者直接主张费用索赔，维护自己的合法权益，减少疫情带来的经济损失。
四、关于疫情防控措施费、人工材料上涨差价的责任承担
《指南》第七部分保障措施中第7.2条规定，因疫情防控发生的防疫费用，可计入工程造价。因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方应加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。《指导意见》规定，因疫情影响，导致工程的人工费、材料价格、疫情防控措施费发生变化的，发承包双方应根据合同约定及有关法律规定，本着实事求是和公平公正的原则，协商签订补充协议，计入工程造价。
（一）
将疫情防控措施费、人工材料上涨差价计入工程造价，符合法律规定。
《中华人民共和国民法总则》第六条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。《中华人民共和国合同》第五条规定，当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。新冠肺炎疫情防控期间，此前签订、履行完毕之前的装饰装修工程合同，作为当初订立合同的基础或前提的有关事实和情势，由于不可归责于发、承包人的新冠肺炎疫情，发生了无法预见的根本变化。在这种情况下，如果仍然坚持有约必守的原则，完全履行原订合同，势必显失公平，这与《民法总则》和《合同法》规定的公平原则、诚实信用原则相背离。因此，允许当事人要求或请求对合同中原有约定内容加以相应变更，是民法平等保护的应有之义。《指南》和《指导意见》分别规定，对疫情防控期间，装饰装修工程产生的（疫情防控）措施费、（疫情导致的）人工上涨差价、（疫情导致的）材料费上涨差价，要求发承包双方签订补充协议，将上述费用计入工程造价。这体现了尊重事实、尊重法律的精神。装饰装修企业应当按照《指南》和《指导意见》的相关要求，理直气壮的与发包人协商调整工程造价，调增疫情防控期间发生的防控措施费、人工及材料差价，以维护自身的合法权益。
（二）装饰装修企业与发包人未就工程价格调整达成协议的，除合同另有约定外，装饰装修企业可根据《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》第9.13.2、第9.13.3所规定条件和程序，向发包人提出费用索赔。
五、因疫情延误工期需要赶工的，赶工费应当由发包人承担
根据《指导意见》第二条第（二）项，疫情防控期间要求复工和疫情防控解除后复工的工程项目，如因疫情延误工程的约定工期，需要赶工，发承包双方应明确赶工费用的计取，发、承包双方应当就此签订补充协议。上述规定是有依据的。
《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》第9.10.2规定，承包人因不可抗力解除复工的，若不能按期竣工，应当合理延长工期。发包人要求赶工的，赶工费用应当由发包人承担。如果装饰装修承包合同对赶工费没有约定，装饰装修企业可以根据《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》的条件和程序主张向发包人赶工费。
六、关于疫情影响导致装饰装修工程不能按期竣工，承包人有权要求合理延长工期
《指导意见》第三条规定，疫情防控期间未复工的项目，工期应按照不可抗力事件的有关规定予以顺延，顺延工期计算从2020年1月24日起（湖北省决定启动重大突发公共卫生事件一级响应）至解除之日止；疫情防控期间复工的项目，发承包双方应进行协商，合理顺延工期。
《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》第9.10.2规定，承包人因不可抗力解除复工的，若不能按期竣工，应当合理延长工期。装饰装修企业因疫情防控导致工程不能按期竣工的，可以参照《建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》的条件和程序向发包人合理商定延长工期。
附1：湖北省住房和城乡建设厅出台《关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程计价管理的指导意见》；
附件2：住房和城乡建设部办公厅关于印发房屋市政工程复工复产指南的通知（建办质〔2020〕8号）。
2020年4月26日
附1：
湖北省住房和城乡建设厅出台《关于新冠肺炎疫情防控期间建设工程计价管理的指导意见》
各市、州、直管市、神农架林区住建局，各有关单位：
为贯彻习近平总书记关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的重要指示精神，落实省委省政府疫情防控部署，稳定建筑市场秩序，维护发承包双方合法权益，结合我省实际，现提出如下指导意见。
一、依据不可抗力的规定合理进行风险分担
根据我国《民法总则》和《合同法》的相关规定，并依据2020年2月10日全国人大常委会法工委针对疫情防控相关法律问题的解读，我省建设工程因疫情影响，建设合同约定的义务不能正常履行的，认定为不能预见、不可避免并不能克服的不可抗力。除法律另有规定外，应部分或者全部免除责任，并按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）相关规定进行风险分担。
二、合同价款调整
（一）经工程所在地政府批准，建设工程确因需要疫情防控期间必须施工的，应加强防护措施，保证人员安全，防止疫情传播。因疫情影响，导致工程费用变化的，发承包双方应根据合同约定及有关规定，本着实事求是和公平公正的原则，协商签订补充协议。
1.人工费：疫情防控期间，建筑工人短缺，导致人工单价变化幅度较大，发承包双方应及时做好建筑工人实名登记和市场人工价格统计。疫情防控期间完成的工程量，人工费可由承发包双方签证确认，按实际上涨幅度调整，调整部分只计取增值税。
2.材料价格：疫情防控期间，导致材料价格异常波动，发承包双方可根据实际情况签证确认，按实际上涨幅度调整，调整部分应计取增值税。
3.疫情防控措施费：疫情防控期间，复工需增加的口罩、消毒液、防护手套、体温检测器等疫情防护物资费用和防护人员人工费用，由发承包双方按实签证，据实支付。
（二）赶工费用：疫情防控期间要求复工和疫情防控解除后复工的工程项目，如需赶工，应明确赶工费用的计取，并签订补充协议。
（三）疫情防控期间未复工的项目，合同价格调整按照法律法规及合同条款，参照不可抗力有关规定及约定合理分担损失。
三、工期调整
疫情防控期间未复工的项目，工期应按照不可抗力有关规定予以顺延，顺延工期计算从2020年1月24日起（湖北省决定启动重大突发公共卫生事件一级响应）至解除之日止；疫情防控期间复工的项目，发承包双方应进行协商，合理顺延工期。
四、概算调整
因疫情防控导致建设项目工程造价超过项目概算的，建设单位应按照规定调整概算。
五、疫情防控期间，应急抢险工程可采取成本加酬金的计价方式。成本计算按发承包单位、监理单位、造价跟踪审核单位所收集、审核后的人工、材料、机械台班的数量和价格计 算，酬金发承包双方协商确定。施工前或施工中有约定的从其约定。
六、疫情防控期间，尚未招标或未签订合同的工程，建设单位应考虑疫情对工程项目的影响，增加疫情防控费用，调整因疫情引发的市场价格上涨费用。上涨后的总价超过概算的，建设单位应调整概算。
七、各地建设工程造价管理机构应积极主动作为，加强疫情防控期间建设工程人工、材料价格和疫情防护措施费用监测，及时准确发布和调整各类建设工程造价信息，为发承包双方合理确定工程价款提供依据。
湖北省住房和城乡建设厅
2020年2月24日
附件2：
住房和城乡建设部办公厅关于印发房屋市政工程复工复产指南的通知（建办质〔2020〕8号）
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和城乡建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，山东省交通运输厅，上海市交通委：
为统筹做好新冠肺炎疫情防控和工程质量安全工作，指导各地建筑业企业稳步有序推动工程项目复工复产，我部制定了《房屋市政工程复工复产指南》，现印发你们，请结合实际参照执行。
中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅
2020年3月24日
房屋市政工程复工复产指南
1 总则
1.1 为统筹做好新冠肺炎疫情防控和工程质量安全工作，指导建筑业企业稳步有序推动工程项目复工复产，根据国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制《企事业单位复工复产疫情防控措施指南》，结合建筑业实际情况，制定本指南。
1.2 本指南适用于新冠肺炎疫情防控期间房屋市政工程复工复产施工现场的运行和管理。
1.3 各参建单位（含建设、施工、监理等）项目负责人是本单位工程项目疫情防控和复工复产的第一责任人，按照“谁用工、谁管理、谁负责”要求，严格落实各项防控措施，确保疫情防控和工程质量安全管控到位。
1.4 地方各级住房和城乡建设主管部门及有关部门应当在地方党委和政府统一领导下，积极指导和帮扶建筑业企业分区分级、分类分时、有条件复工复产。坚持分区分级精准监管，按照疫情防控风险等级，采取差异化策略，开展疫情防控和质量安全监督检查，及时妥善处置突发事件，坚决防止发生聚集性传染事件和质量安全事故。
2 复工复产条件
2.1 防控机制
组建疫情防控复工复产工作组，统筹指导工程项目疫情防控和质量安全管控工作。工作组设立可疑症状报告电话，并指定专人负责对接工程项目所在地的政府、街道、社区及定点医院，按照属地管理要求定期报送有关信息，保证信息渠道畅通。
2.2 专项方案
编制工程项目疫情防控方案和复工复产组织方案，并制定工程项目落实疫情防控责任承诺书，对现场管理、人员管控、物资储备和应急处置等作出安排，明确具体要求和措施，并要求工程项目全体人员认真落实。
2.3 人员健康管理
2.3.1 指定专人负责人员健康管理，建立“一人一档”制度，切实掌握人员流动情况，按照疫情防控要求，对聘用的所有人员进行健康管理。
2.3.2 加强与务工人员的沟通联系，严格执行项目所在地人员管控要求，杜绝不符合规定人员复工复产的情况。加强异地返程人员管理，做好返工人员的行程安排，鼓励协调或帮助同一地区人员采取“点对点”包车方式集中返回。
2.4 施工现场准备
2.4.1 施工现场采取封闭式管理。严格施工区、材料加工和存放区、办公区、生活区等“四区”分离，并设置隔离区和符合标准的隔离室。现场不具备条件的，应按照标准在异地设置。
2.4.2 在卫生健康、疾控等专业部门指导下，对施工现场所有场所进行全面消毒杀菌。
2.4.3 根据工程规模和务工人员数量等因素，合理配备体温计、口罩、消毒剂等疫情防控物资。
2.4.4 安排专人负责文明施工和卫生保洁等工作，按照相关规定分类设置防疫垃圾（废弃口罩等）、生活垃圾和建筑垃圾收集装置。
2.5 质量安全检查
2.5.1 施工单位、监理单位项目负责人及关键岗位人员原则上应当到岗履职。
2.5.2 对施工管理人员和务工人员,特别是新进场建筑工人和转岗人员,组织开展疫情防控知识和工程质量安全管理为重点的教育培训。
2.5.3 严格做到“五个必须”，建设单位必须召开安全例会，施工单位必须安全管理措施到位，项目部必须安全检查到位，项目人员必须安全教育到位，监理单位必须安全监理履职到位。
2.5.4 工程复工前应当全面开展施工现场安全隐患排查，突出检查脚手架、高支模等模板支撑体系是否牢固，起重机械等使用前是否进行了维护保养，深基坑变形监测是否超过报警值等。质量安全隐患未消除或整改不符合要求的，不得复工复产。
3 现场疫情防控
3.1 人员登记
3.1.1 严格执行门卫登记检查制度。通过建筑工地实名制管理系统，对进入施工现场的人员进行实名制考勤、登记和核查，禁止无关人员进入现场。所有进入现场的人员必须佩戴口罩。
3.1.2 在施工现场进出口设立体温监测点，对所有进入施工现场人员进行体温检测并登记，每天测温不少于两次。凡有发热、干咳等症状的，应阻止其进入，并及时报告和妥善处置。
3.1.3 建立建设、施工、监理等单位各类人员实名名册，并对所有人员排查身体状况后建立健康卡，如实记录人员姓名、年龄、家庭地址、联系电话、进退场时间、身体健康等信息。
3.2 施工组织
3.2.1 按照疫情防控相关要求，修订完善施工组织设计、专项施工方案、应急预案等，增加疫情防控要求、措施等内容，落实疫情防控所需物资、人员、资金等。
3.2.2 优化施工计划与组织，优先安排机械进场作业，合理安排所需从业人员较多、有限空间等分部分项工程施工作业，杜绝人员聚集性作业。
3.2.3 保证施工作业区、工地生活区和办公区内洗手设施的正常使用，配备肥皂或洗手液。
3.3 宣传教育
3.3.1 组织开展疫情防控知识宣传教育，利用现场展板、网络、手机终端等方式，督促现场人员做好自身防护，做到勤洗手、勤通风、戴口罩，减少人员聚集，提高自我防护意识。
3.3.2 每日对现场人员开展卫生防疫岗前教育。宣传教育应尽量选择开阔、通风良好的场地，分批次进行，人员间隔不小于1米。
3.4 作业区管理
3.4.1 对施工现场起重机械的驾驶室、操作室等人员长期密闭作业场所进行消毒，予以记录并建立台账。施工现场起重机械投入使用前应组织检查，将驾驶室、操作室是否消毒作为必查项。
3.4.2 加大巡查检查力度，检查作业环境是否满足施工防疫要求，检查施工人员防护防疫措施是否到位。发现问题及时整改，第一时间消除防疫隐患。
3.5 办公及生活场所管理
3.5.1 现场办公场所、会议室、宿舍应保持通风，每天至少通风3次，每次不少于30分钟。
3.5.2 宿舍人员宜按减半安排，减少聚集，严禁通铺。对本地务工人员应加强下班后的跟踪管理。
3.5.3 工地现场食堂应严格执行卫生防疫规定，严禁工地区域饲养、宰杀、食用野生动物。通过正规渠道购买食品物资，全力把好食品安全关。严禁垃圾乱倒，做好垃圾储运、污水处理、沟渠及下水道疏通、消毒工作。
3.5.4 食堂就餐应采取错时就餐、分散就餐等方式方法，应避免就餐人员聚集。
3.5.5 定期对宿舍、食堂、盥洗室、厕所等重点场所进行消毒，并加强循环使用餐具清洁消毒管理，严格执行一人一具一用一消毒。
4 质量安全管理
4.1 隐患排查
4.1.1 排查危险性较大分部分项工程安全状况。认真检查专项施工方案的制定、更新和落实情况，严禁不编制、不执行专项施工方案的违法违规行为。
4.1.2 排查脚手架、高支模等模板支撑体系安全状况。认真检查脚手架、高支模等模板支撑体系的基础、连墙件，斜撑和剪刀撑、扣件螺栓等关键部位结构的连接、杆件的紧固和架体基础稳定。
4.1.3 排查起重机械设备安全状况。认真检查起重机械基础、机械与基础的连接固定、保险和限位装置等关键部位，保证设备保持稳定、灵敏、可靠、牢固。
4.1.4 排查深基坑工程施工安全状况。认真检查深基坑工程（含人工挖孔桩）有无变形，作业前先进行通风，排除残留气体，保持空气流通。
4.1.5 排查城市轨道交通工程施工安全状况。认真检查城市轨道交通工程明挖法、暗挖法、盾构及高架桥各项施工安全条件。
4.1.6 对排查出的问题，应列出安全和质量问题（缺陷）隐患清单，并依据相关标准规范，制定可靠的整改方案，及时采取有效措施消除隐患。
4.2 风险管控
4.2.1 严格把好材料、设备等进场质量安全关。严禁将存在安全隐患的设备用于施工中，严禁将不合格的材料用到工程上。
4.2.2 加强工程质量安全管理，坚决杜绝盲目抢工期，遏制质量安全事故发生。确需调整工期的，应经过专家论证，确保施工安全。
4.2.3 加强分部分项工程质量安全验收管理，严禁将不合格工程当作合格工程验收后进入下道工序施工。城市轨道交通工程关键节点施工前应落实条件核查制度，提高风险预防控制能力。
5 应急管理
5.1 应急准备
组建应急队伍，配齐配足应急物资，并接受当地卫生健康、疾控等部门专业培训，制定疫情防控应急预案。
5.2 应急处置
5.2.1 发生涉疫情况，应第一时间向有关部门报告、第一时间启动应急预案、第一时间采取停工措施并封闭现场。
5.2.2 按照应急预案和相关规定进行先期处置，安排涉疫人员至隔离观察区域，与现场其他人员进行隔离，并安排专人负责卫生健康、疾控等部门防控专业人员的进场引导工作，保障急救通道畅通。
5.2.3 积极配合卫生健康、疾控等部门做好流行病学调查、医学观察，对现场进行全面消杀。
5.2.4 根据属地要求，及时、全面、准确向有关部门报送疫情防控信息。
6 监督管理
6.1 加强对复工复产期间的疫情防控和工程质量安全的监督检查，对发现的疫情防控不到位、施工安全隐患和工程质量问题，严格跟踪督促相关责任单位和责任人整改到位。
6.2 对监督检查中发现复工条件达不到要求、履职不到位，造成疫情蔓延扩散或工程质量安全事故的,应实施停工整改，并依法追究有关单位、人员的责任。
7 保障措施
7.1 对因疫情不可抗力导致工期延误，施工单位可根据实际情况依法与建设单位协商，合理顺延合同工期。停工期间或工期延误增加的费用，发承包双方按照有关规定协商处理。
7.2 因疫情防控发生的防疫费用，可计入工程造价。因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方应加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。
7.3 严禁政府和国有投资工程以各种方式要求施工单位带资承包。建设单位应按照合同约定按时足额支付工程款，不得形成新的拖欠。
7.4 政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。
7.5 严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金；投标保证金、工程质量保证金等其他保证金，可结合当地实际情况采用银行保函或缓缴等方式。
7.6 地方各级住房和城乡建设主管部门及有关部门要积极研究、主动作为，加强对复工复产保障政策的解读、细化和落实，向企业宣传好、解释好、落实好政策，支持企业依法享受税收、成本、金融、保险等优惠政策，打通政策落地“最后一公里”。对材料、设备等供应短缺，影响工程复工复产的，应会同有关部门积极协调解决，真正让企业得到实惠、受到激励，更加坚定复工复产信心。
